每經記者 袁園⠀

3月5日，國務院總理李強在政府工作報告中提出，加快建立長期護理保險製度。

這是繼2016年後，長護險第七次寫入國家頂層設計文件。

“長期護理保險政策的正外部性釋放須以需求為導向，通過產業融合、技術賦能與製度創新形成協同效應。”對外經濟貿易大學保險學院教授王國軍對《每日經濟新聞》記者表示，這不僅有助於鞏固健康公平改善成果，更能為應對老齡化挑戰提供可持續的經濟社會解決方案。

記者注意到，隨著生育水平降低與人口預期壽命的提高，我國老齡化趨勢加劇。我國60歲及以上老年人口已達3.1億，其中超4000萬失能、半失能老人需要專業化照護。

伴隨著失能老人對護理服務質量要求的不斷提高和長期護理服務費用的日益攀升，以及“421家庭”（即4個老人，2個夫妻，1個孩子）模式與家庭小型化的趨勢，失能老人長期護理的經濟負擔問題逐漸凸顯，如何突破“一人失能，全家失衡”困境，是全社會密切關注的問題。

2016年，長護險製度啟動，15個城市被納入首批試點範圍；2020年長護險試點擴大至49個城市。經過多地的逐步探索，當前已形成“政府主導、社會參與、多元籌資”的框架體係。但當前長護險的覆蓋範圍有限，也麵臨支付保障水平較低、資金籌集渠道單一、滿足需求能力不足等挑戰。因此，今年兩會，多位代表委員也聚焦完善長護險製度，為長護險的發展建言獻策。

長護險的全名是長期護理保險，是一種為因年老、疾病或傷殘導致生活不能自理的人員提供基本生活照料和醫療護理服務的資金保障的社會保險製度‌。‌

2012年，青島市製定出台了《關於建立長期醫療護理保險製度的意見（試行）》，通過社保籌資模式在全國率先建立了長期醫療護理保險製度；2016年，人社部印發《關於開展長期護理保險製度試點的指導意見》，提出在全國15個城市開展長期護理保險製度的試點工作，同時確定山東、吉林兩省為重點聯係省份；2020年，國家醫保局會同財政部聯合發文，長期護理保險試點擴至49個城市。

《長期護理保險發展藍皮書：商業保險的機遇與挑戰》顯示，從經辦模式來看，目前各試點城市長期護理保險主管部門均為醫保經辦機構或醫保部門下設的長期護理保險經辦機構，在此基礎上，絕大多數地區采用政府購買服務的形式招標委托商業保險公司參與經辦，僅有上海、濟寧、威海等地由醫保中心自行經辦。而商業保險公司參與長期護理保險經辦的方式主要包括兩種途徑：承辦型或經辦型。

承辦型即按照“收支平衡、保本微利”的原則，將長期護理保險當年度籌資總額作為購買產品的保費劃撥給商業保險公司，商業保險公司從保費中提取運營成本，參與全流程管理，包括基金管理和待遇劃撥，年底結餘返還，風險共擔，設置（成本+利潤）上限（基金的3%-7%）。建立盈虧調節機製，通過設定限額進行風險共擔，一定限額內由商保與醫保共同承擔，超過一定範圍為政策性虧損，進行回補及政策調整。

經辦型則是政府以購買服務的方式委托商業保險公司經辦管理，保險公司不承擔超賠風險，根據協議約定和年終考核成績，收取服務費用，有提取比例和固定金額兩種形式。

雖然參與形式不同，但是從試點的結果來看，承辦的保險公司已在不同地區逐步探索出一套“個性化”的服務模式。以中國人壽為例，其在重慶市璧山區采取的是“網格化服務+常態化溝通機製”模式，在吉林省采取的是“專業評估+互聯網+監管”模式，在山東省東營市采取的是“機構指導+親情照護”的模式。

“截至2023年底，承辦長護險項目70餘個，覆蓋人群超3800萬人，並在全國多地協助政府探索形成了具有影響力的典型服務做法。”中國人壽方麵表示。

參與機構的積極探索，解決了失能人員家庭麵臨的難題。國家醫療保障局的數據顯示，2023年，49個試點城市參保人數達到1.83億人，享受待遇人數為134.29萬人。2023年基金收入為243.63億元，基金支出為118.56億元。長期護理保險定點服務機構數量為8080家，護理服務人員達到30.28萬人。這些數據表明，長期護理保險政策實踐在我國呈現出積極的發展態勢。

但在試點過程中，一些問題也暴露出來，如長期護理險仍存在製度標準不統一、籌資和待遇差異較大、城鄉統籌發展不夠、各方政策聯動不到位、護理服務資源不足等，這些問題成為擋在長期護理險前行路上的主要障礙。

“現行試點地區普遍采用‘醫保劃轉+財政補貼+個人繳費’或‘醫保劃轉+財政補貼’的多元化籌資結構，但主要依賴於醫療保險劃撥或政府財政補貼，單位繳費和個人繳費比例過低。以首批試點城市為例，醫保基金平均承擔70%，財政補貼20%，個人繳費僅占10%。”全國人大代表、中國太保戰略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳認為，這種過度依賴醫保基金的籌資模式不僅加劇了醫保基金的支付壓力，還使得製度存在不可持續的風險。

同時，由於各個試點的籌資標準不同，也弱化了長護險的社會性。有業內人士撰文指出，各地籌資標準不一且差距較大。雖然暫時適應了各城市當地的經濟發展水平與護理服務需求，但長期看來並不有利於我國建立統一的長護險製度框架。政策較為碎片化，長此以往難免引發參保“移民”的問題。可以從製度出發，在分層製定的基礎上，統一政策標準，各城市根據自身狀況進行二次定標，以實現兼顧地區差異的目的。

此外，支付保障水平與失能照護需求存在顯著差距。以上海為例，上海普通的養老機構平均價格為5500元左右，而上海退休人員月平均養老金為5100元左右，扣除基本生活開支後，支付能力、支付意願普遍不足。上海於2017年開展長護險試點，為2-6級失能老人提供每月12-30小時居家照護服務，按每小時65元計算，月均支付限額在780-1950元，如果失能老人入住養老機構，則月支付限額在900元。雖然長護保險提升了老年人的支付能力，但由於保障標準不高，仍顯不足。這導致部分失能老人轉向醫療機構“掛床養老”，造成醫保基金的不合理消耗。

全國政協委員、對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔認為，需要明確長期護理保險功能定位，厘清製度邊界。部分試點城市模糊了醫療保險與長期護理保險的待遇邊界，將失能人員的醫療費用納入長期護理保險支付範圍，長期護理保險功能定位尚不明確。長期護理保險作為獨立險種，應在功能定位方麵區別於其他險種，繼而在此基礎上限定功能性邊界。

立足當前長護險發展存在問題，本屆兩會期間，多位全國人大代表、政協委員帶來了圍繞長護險製度的發展和完善的議案、提案。

“關注長期護理保險，是基於當前‘長護險’有重要的現實需求和供給不到位的矛盾。”全國政協委員、民革湖南省委會副主委、湖南省民政廳廳長黃東紅表示，長期護理保險是為因年老、疾病或傷殘等原因導致生活不能自理的人提供護理服務的保險製度，以保障老年人生活質量，減輕家庭經濟與照護負擔，促進養老服務體係健康發展。目前，長期護理保險覆蓋麵窄、籌資機製不完善等原因，影響了養老體係的建立健全。

因此，黃東紅建議通過擴大覆蓋麵、完善籌資機製、提升服務能力、加強監管和借鑒國際經驗，逐步解決長期護理保險目前存在的問題，推動長期護理保險可持續發展，為失能老人及其家庭提供更好的保障。

孫潔建議長護險製度應堅持購買服務理念，實行服務給付為主的支付形式。“服務給付與現金補貼各有優勢，前一方式充分發揮購買服務的理念，護理實效較好，能夠有效緩解道德風險的發生；後一方式，參保人獲得現金補貼後可自行購買服務，自由度更大。”孫潔建議，已實施現金補貼的試點地區可將接受專業機構培訓且考核合格作為領取補貼的前提條件，補貼發放至服務提供者而非失能人員本人，且服務提供者應接受相應的管理和監督。

此外，孫潔還從護理服務、支付標準、支付監管等方麵，對長期護理保險製度提出建議。對於護理服務，她建議製定與失能等級相關聯的基礎服務目錄、規範服務操作標準，還專門就“建立長期護理保險服務包動態調整機製”提交一份提案。

周燕芳則從建立全國統一的長期護理保險製度、構建多元化籌資體係、推行全國統一老年人能力評估標準體係、完善服務供給體係建設、健全監管協同機製等五方麵提出建議。

以健全監管協同機製為例，首先，建立跨部門協調委員會，由國務院分管領導牽頭，民政部、醫保局等部門共同參與，統籌政策製定和資源配置，適時應明確牽頭部門。其次，加強基金監管和服務管理，構建完善的基金監管機製，完善舉報投訴、信息披露、內部控製、欺詐防範等風險管理製度，確保基金安全。最後，引入第三方監管機製，加強對經辦服務、護理服務等行為的監管，強化費用控製，實行預算管理，探索適宜的付費方式。